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                      電力現貨市場信息披露機制亟待完善

                      中國電力企業管理發布時間:2022-10-19 13:44:00  作者:樊恒武 榮健

                        隨著我國電力市場建設向縱深推進,電力現貨市場在各省區齊頭并進,呈現出百花齊放的空前盛景。在已開展的市場交易中,市場主體對信息披露的需求與日俱增,信息披露也逐漸開始展現出其電力市場風向標的重要作用。信息的有效披露承載著市場的健康發展,也承載著市場成員之間的信息交流和理解互信。在市場化程度較高的美國、歐洲等電力市場中,信息披露機制已經相對完善,已經到了為防止信息過度披露增加市場力而制定了信息公開和保密相結合的披露機制階段,而目前我國的電力市場信息披露不論是從制度完善還是從披露深度、廣度來講都相對偏弱,體制機制建設均在起步期。2020年,國家能源局印發《電力現貨市場信息披露辦法(暫行)》(國能發監管〔2020〕56號),這是我國第一個電力現貨市場信息披露的專項管理辦法,且尚在落地過程中。伴隨著市場的長周期運行,從目前積累的經驗及歷次電力市場監管來看,信息披露不足所引起的諸多問題逐漸開始影響市場的公平、有序開展,市場主體對所獲取信息的及時性、準確性和完整性需求越來越高,對參與市場決策的影響也越來越大。

                        為什么電力市場要堅持信息公開到位?

                        陽光是最好的消毒劑,信息公開是電力市場最好的監督者,在電力市場中,及時、充分、完整的信息披露不僅是保障市場正常運轉的基石,體現了市場運轉的公平性,同時也能夠保障市場主體的合理利益,保障資金的結算安全等。

                        一方面,充分的信息披露是電力市場交易正常運轉的先決條件,是完全競爭電力市場的前提。電力市場信息披露制度是市場規范運行的有效保障,實行信息披露,可以使市場主體有效了解電力系統運行情況、市場的邊界條件、其他市場主體的經營生產情況、財務狀況以及投資意愿和發展方向,有利于市場主體主動響應系統需求,保障電力系統安全穩定運行,有利于監管部門降低監管成本,維護用戶利益,有利于所有市場交易參與者制訂正確交易策略,降低不確定風險。只有當所有市場主體能夠獲取公平開放的電網運行信息、市場交易信息等,才能有效開展市場交易決策,電力市場才能通過市場化交易有效發現實際供需反映出的正確電力價格信號,優化資源配置。同時信息披露機制也為潛在的市場參與者和投資商提供了有用的信息來評估電力市場并找出有價值的交易信號,激發潛在主體參與市場的主動性,引導電力投資規劃的方向。

                        另一方面,充分的信息披露是電力市場交易公平性的保障。電力市場信息的充分披露就是市場交易公平開展的生命線,隨著市場透明度的提高,市場監管機構和公眾等第三方更容易獲取市場信息,可以幫助識別實際或潛在的市場權力濫用,以確保電力市場價格不被扭曲,保障市場健康有序發展。從國際經驗看,電力市場的信息披露分為強制性和自愿性兩類,強制性信息披露可以降低信息不對稱,防止市場成員有關信息的不公平獲取,遏制內幕交易的發生;自愿性信息披露由市場主體自愿擴大信息披露的范圍和深度,對強制性披露信息進行補充和擴展,以突出市場成員的企業核心和競爭優勢,展示市場主體“肌肉”,增加市場主體的信任度,營造市場主體良好的社會公共形象等無形資產增值。

                        此外,信息披露是保障電力市場資金結算安全的重要手段。電力市場交易所有的決策及交易行為,最終結果都將體現在市場主體的資金結算上,充分的信息披露保障了市場交易費用產生和分配方式的透明度和相關費用的可復核性,尤其在市場起步初期,可以提高市場運行費用及不平衡資金使用分配的透明度,提升市場運營機構本身的權威性和公正性,同時提高了市場主體對市場邊界的清晰界定,避免信息不透明帶來的交易恐慌以及資源浪費。

                        我國電力市場信息披露發展歷程

                        任何電力市場的正常運轉,需要信息的有效交互才能得以開展,而市場成員之間也通過信息的有效傳遞有機地聯系在一起。信息披露制度起源于金融證券行業,最先從英國開始,隨后在美國進行完善推廣并將其法律化,信息披露制度廣泛應用于其他各類行業。我國的電力市場信息披露制度發展也伴隨著我國電力市場改革的歷程同步動態進行,電力市場信息披露制度的起源和發展過程同樣也折射出電力行業的蛻變過程。

                        起步階段:政企一體,用戶核價時期。該階段伴隨著我國經濟的快速發展,主要是為解決電能產業不足的問題,我國提出“省為實體、集資辦電”的要求,通過集資辦電,大力興辦電廠。該階段電力行業由電力部進行直管,同時由于電力需求遠遠大于供給,電力行業各個環節均處于“黃金時代”,缺乏競爭動因。電力價格的形成依托于政府定價的方式,用戶關注的重點是電力供給的穩定,發電企業關注的是電力增產以及上級主管部門的考核,因此該階段主要體現的是以政府對電力企業的行政管理,信息披露的需求近似為零,信息披露更多的是以電力企業向政府進行信息報送的方式開展。

                        萌芽階段:廠網一體,用戶核價時期。這一時期電力行業改革進入“政企分離”時期,隨著集資辦電的有效發展,我國電力供需緊張的情況有所緩解。同時,伴隨著電力部的撤銷,電力行業開始進行體制改革,實行“政企分離”,形成了以“發電分配計劃,用戶政府核價”為主的格局。在這一時期,由于發電主體的多元化,信息披露制度建設逐漸露出萌芽,各級管理部門同步出臺了針對電網企業和發電企業的信息披露管理辦法,但該階段信息披露的管理依然與起步階段的管理方式基本相同,信息披露需求較小,采用電力企業向政府進行信息報送的方式開展。

                        深化階段:廠網分開,競價上網時期。隨著我國電力裝機容量的擴大,電力供需關系發生了重大變化,電力供應相對充足,電力對我國經濟發展的制約基本消除,同時電力行業的主體更加多元,也導致了無法僅靠計劃手段來平衡各方利益,需要通過市場經濟的手段來解決新的矛盾。這一時期提出了“廠網分開,競價上網”的電力體制新模式,而競價上網,必然需要更加充分的信息披露作為基礎,這一時期頒布了《電網調度信息披露暫行辦法》等一系列規范性文件,初步建立起了電力市場信息披露制度。盡管市場機制沒有完全建立起來,但是“廠網分開”的落地依然將信息披露推上了議事日程。

                        必需階段:電力體制改革新常態時期。國務院下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文)提出“管住中間,放開兩頭”的體制架構,放開了發電與售電環節,放開電力市場化交易,逐步形成了市場化的電力市場。隨著電力市場的活躍,中長期交易、現貨市場、輔助服務市場的逐步完善,通過充分的信息披露制定交易決策已經成為市場主體的“必需品”,國家及各省(區)市也陸續出臺《電力中長期交易基本規則(暫行)》《電力現貨市場信息披露辦法(暫行)》及各省/區域電力市場交易規則和信息披露管理實施細則等規范性文件,逐漸形成了目前我國電力市場信息披露體系。

                        伴隨著電力市場建設進程加快,對信息披露配套政策的要求越來越高,雖然信息披露制度在逐漸改進完善,但在不同階段信息披露制度的制定和執行也都存在局限性,均反映出了一系列問題,但是這些主要問題依然是受制于當時電力市場的階段性發展。不積跬步無以至千里,隨著市場化改革的逐步完善,信息披露制度也會更加成熟。

                        我國現行電力市場信息披露存在什么問題

                        電力市場化改革前,由于我國電力行業長期處于計劃時期,各類參與成員均缺乏對電力市場有效信息披露的正確認知,市場主體沒有市場化交易經驗,分不清楚需要哪些信息用以支撐自己的交易決策;運營機構更多的是為保障電力系統安全,缺乏對信息披露必要性的認知;監管機構也同樣存在不知如何準確界定信息披露范圍的問題。隨著市場化交易的開展,信息披露存在的問題也逐漸暴露,具體表現在以下四個方面。

                        一是信息披露不足問題。信息披露不足依然是目前信息披露工作存在的主要問題,信息披露不足將無法支撐市場正常的交易運轉。首先市場主體參與交易,必然要結合自身稟賦和對市場預期進行資源最優調配,從而作出最終的交易決策,而對于市場主體而言,作出的所有最終決策都應以充分的市場信息作為依據。市場參與者在制定交易策略時,需要考慮成本、電力供需等。例如在開展省間交易時,當市場主體無法了解全國各地的供需狀況、無法了解各個市場的價格情況時,那么市場主體將無法基于準確的市場邊界做出交易判斷。其次在市場關聯交易中也存在信息披露不足的問題,此類信息披露的不足對其他市場主體造成較大影響,在信息隔離措施沒有充分完善的情況下,無法保障信息不對稱的消除。

                        二是信息披露不準確、不及時問題。信息披露的不準確、不及時在大部分市場普遍存在,尤其是出清環節使用的邊界信息。不準確的信息相當于錯誤的信息,直接影響市場發現準確的價格信號,不及時的信息相當于沒有披露的信息,直接影響市場競爭的公平性。比如市場邊界信息的準確性和及時性不足直接影響市場主體對市場供需情況的判斷,造成報價策略的錯誤選擇,危害市場價格發現功能,降低市場公信力。這種市場邊界信息披露與招標采購信息非常相似,在我國的招投標采購管理過程中,當招標信息一旦發布,就不得隨意撤消或更改標書內容,如已發信息內容需要修改,則要招標人出具證明,另發更正公告,并給予投標人修改投標文件的權利。電力市場申報的邊界條件相當于招標文件的發布,基于參與市場的嚴肅性以及對市場成員參與市場合理報價策略的尊重,當市場邊界條件發生變化的時候,應通過及時的信息披露給予市場成員調整報價或者采取其他合理方式來規避因此帶來的交易風險的機會。

                        三是信息披露法律法規支撐不足問題。依法行政、依法治市(場)是我國市場建設的基本要求,遺憾的是信息披露工作缺乏法律法規的支撐。與金融行業相比,我國的電力市場信息披露管理規定主要是以規范性文件為依據,尚未在立法層面為電力市場的信息披露提供支撐。目前在56號文的基礎上,各省(區)市開始對所轄區電力市場的信息披露實施細則進行編制,但由于各省(區)市電力市場開展進度不一,電力市場信息披露的范圍、內容等存在較大差異,一方面對于市場主體信息的獲取產生困難,另一方面對跨省跨區市場化交易的開展造成信息不對稱。同時目前已發布的相關文件不同程度地規定了依申請披露信息的內容,對于應作為市場邊界的非市場化用戶的類型、購電量、購電價格及能夠準確復現完整市場出清結果的市場模型和參數等信息均被納入了依申請披露信息,并設置了特定的管理流程,這勢必也將會產生部分信息的不對稱獲取問題,一定程度上造成了部分依申請披露信息實際無法披露的潛在風險。

                        四是信息披露的交叉管理問題。目前我國電力市場的信息披露管理及監管職能主要集中在國家能源局派出機構上,但由于各級政府主管部門的職能存在一定的交叉性,電力市場改革的主管部門也不盡相同,雖然監管機構名義上具有監管權,但是在實際運行中,并不能干預其他政府主管機構對電力市場所具有的監管權力,存在監管職能交叉分散、分工不明的情況。信息披露管理職責不清晰,多部門、多渠道管理,造成信息披露的管理相對不夠統一,需要資源整合。

                        此外,信息披露采集渠道過于單一,信息化程度應用不足。目前我國電力市場的信息披露主要通過交易平臺發布,由于信息披露傳輸端口的建設尚未完善,市場主體主要通過人工采集信息,對于所采集的信息披露內容也采取人工處理,信息的獲取和再加工自動化程度較低,影響了信息披露傳遞的時效性,增加了市場主體信息搜集和數據分析加工的人工和資金成本。

                        啟示與建議

                        信息披露作為電力市場建設的重要環節,發揮著引導資源優化配置、保障市場公平開展、降低市場力控制、提高市場競爭效率的作用。各國電力市場建設都致力于完善信息披露制度,以約束防止市場成員濫用市場力,損害其他主體利益?;谀壳拔覈娏κ袌鲂畔⑴豆芾憩F狀,筆者提出以下建議。

                        加強電力市場信息披露制度管理。一是應盡快完善信息披露實施細則的編制,完善具體的管理流程和信息披露內容,為轄內市場成員信息披露提供具有可操作性的文件依據,同時結合全國統一電力市場的建設,開展國家層面及省內/區域層面的信息披露管理;二是加強信息披露的監督管理,通過日常監管與專項監管相結合的方式,常態化開展電力市場信息披露監管工作,定期向市場主體通報信息披露監管內容,督促市場主體強化信息披露意識,完善信息披露內容,保障信息披露時效。三是增強市場運營公信力,可引入獨立的具備專業市場分析能力的第三方市場監測機構,對電力市場運行情況及信息披露情況進行客觀分析,并定期向市場成員披露;四是建立市場信息披露的評價指標體系,滿足國家及地方性相關信息披露要求只是規定動作,同時還要結合市場監管,對市場成員信息披露進行年度測評,鼓勵市場主體開展自選動作的優化,引導市場主體開展自主性信息披露,進一步完善信息披露內容。

                        完善信息披露方式和平臺建設。一是充分利用信息披露機制,規范信息披露數據的方式和形式,建立統一的信息披露周期和格式;二是建立和完善市場運營監控信息系統,集中收集、發布市場主體、市場主營機構所披露的各類信息;三是按信息披露文件要求,盡快完善信息披露平臺端口的建設,向已注冊市場成員或潛在市場成員提供平等的信息披露獲取渠道,開放信息披露平臺注冊及接入端口;四是完善信息隔離制度的建設和落實,加強運營機構與市場成員的“信息隔離”,保證信息獲取的公平性。

                        加強市場主體信息披露管理。一是培育市場主體信息披露的主體責任,提高對信息披露重要性的認識;二是提高市場主體信息報送和披露能力,強化市場主體信息處理及分析能力,提高信息報送的準確性、及時性和完整性,減少遲報、漏報、錯報等問題;三是鼓勵開展自愿性信息披露,傳遞展示企業核心價值及競爭優勢,使潛在客戶增進對企業的了解;四是加強市場主體內幕信息管理,梳理明確所屬內幕信息內容,并嚴格控制知悉范圍,建立知情人檔案管理,防止內幕信息泄露。

                        目前的電力市場信息披露主要還是依托于市場管理者的行政力量推進,隨著市場交易主體范圍的逐步擴大、交易電量的增長、交易品種的多樣化,信息披露需要逐步在強制披露的基礎上向專業化、商業化、普及化發展,未來需要更多的專業性團隊進行電力市場信息的補充性披露及定向性分析,針對不同的市場主體開展有償的信息分析服務,為電力市場的靈活性發展提供技術支撐。“海闊憑魚躍,天高任鳥飛”,只有在電力市場發展過程中進行充分合理的信息披露,才能為市場主體提供暢快遨游的海洋、自由飛翔的天空。

                        本文刊載于《中國電力企業管理》2022年9期,作者樊恒武供職于中國長江電力股份有限公司,榮健供職于中國電力國際發展有限公司

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